黃健明

香港珠海學院商學院高級講師,同時擁有會計師(CPA)及特許財務分析師(CFA)資格。

財政預算出爐,特首選戰開鑼,公共理財這個議題又成焦點,連電視台記者也致電商談。談及公共理財,大部分地區關心的是如何把負債控制於適當水平,避免引發經濟危機。香港得天獨厚,近年為了發展債市和為市民提供儲蓄機會而發行了各式各樣的債券,但政府實際上並無借貸需要。香港公共理財的「問題」,反而在於累積了豐厚的財政儲備。

 

香港財政儲備雖厚,年度的財政表現卻是非常波動,最新一年的財政盈餘高達九百億,但在亞洲金融風險往後幾年,累積的赤字也可以接近二千億。不少人都知道,這樣的波幅是由於作為政府其中一項主要收入的賣地收益,會隨著經濟表現大上大落。在樓市高峰時,97/98年度的賣地收益高達六百多億,佔當屆收入兩成,也包辦了七成的財政盈餘。不過一旦樓市下滑,賣地收益也可以在03/04年度大跌九成至五十億,而同年赤字則為四百億,可見賣地收益往往是政府錄得盈利還是赤字的關鍵。

 

財政紀律穩開支

 

靠賣地為生的政府可能不多,但實際上不少國家的政府收入都非常依賴出售天然資源。坐擁豐厚資源應該是上天的恩賜,可惜這些資源大國卻有很大部分仍然停留在非常低的收入水平。牛津大學的經濟學教授雲拿保斯(Anthony Venables)有一篇短文討論過箇中原因(註1),似乎除了隨著豐厚資源而來的衝突、產業排擠效應等等較廣為人知的資源詛咒外,理財不善也是個不能忽視的因素。

 

資源價格的波幅不比香港的地價低,因此這些依賴出售天然資源的政府,財政收入同樣隨著資源價格而顯得異常波動。出售天然資源的收益大上大落,但經濟學理論普遍認為政府支出不應跟著經濟週期和政府收入走。因為假如政府開支對於經濟活動的刺激作用夠大,政府支出或許應該像凱恩斯提倡般逆經濟週期而行;要是不太肯定政府開支乘數如何,在某些條件下穩定的政府開支也有利公務員和依靠社會福利生活的市民達致恆常收入假說(Permanent Income Hypothesis)的平穩生活。不過現實中大部分發展中國家的政府開支,卻是與經濟週期同步。

 

發展中國家這種順週期的政府開支特性有著很多解釋,其中包括在政府收入上升時必然出現來自各式各樣團體要求加大開支的壓力。相反,經濟硏究發現平衡預算、債務限制等公共財政紀律有助抗衡這種順週期的特性。香港政府以嚴謹的公共財政紀律聞名,或許正因如此,我計算過調整後的香港政府收支的週期性,發現包括賣地收益的政府收入固然跟經濟週期同步,但政府開支則跟其他已發展工業國家相似,與經濟週期不大相關。

 

分配收益無定律

 

近年這些天然資源豐厚的國家為了避免政府開支隨著資源價格大上大落,紛紛設立基金把資源價格高企時所得的橫財儲起,理論上這些基金在資源價格下滑時,可以作出補貼以穩定政府開支。這些穩定基金的效用,卻往往視乎政府體制和法治的質素。當中有些像美國阿拉斯加的情況,基金成功用作定期派錢給市民,又或是像玻利維亞的儲備(Pula Fund)般能夠支持政府長遠財政,成功將政府開支與波動的資源收益脫鈎。不過也有很多穩定基金最終被投放於效益成疑的大白象工程,又或如哈薩克這樣,豐厚的基金資產被視為銀行體系的擔保,帶來銀行過度借貸的道德風險。當然也有不少基金資產像喀麥隆這樣最終不翼而飛。

 

政府盈餘的出路說到底不外乎是用於退還或減低收入(如退稅、免差餉)、增加開支和儲起。美國州份的實際經驗(註2),資源價格上升所帶來的政府收益分配在退還收入、增加開支和儲起的比例,大約就是百分之廿五、百分之四十三和百分之三十二。這樣看來,香港政府的儲蓄率似乎相對偏高。當然,單純按照經濟效益考慮,退還收入、增加開支和儲起的比例無非是按照各項目的成本效益高低而定,難言有甚麼黃金比率。正因如此,我認為在沒有相關硏究下空泛地討論使多一點或儲多一點的「理財哲學」其實意義不大。

 

相反,經濟學在如何儲或是如何使方面,倒是有一點提議。儲起的盈餘,無論是為穩定財政收入還是為人口老化而設,都應有明確使用準則和目標數額,含糊不清和用途不明的儲備可免則免,避免公共資源成為壓力團體和公務員的逐租場。增加的開支,應該盡量避免直接資助而扭曲市場價格,過去不少產油國補貼汽油價格的經驗,已經足以反映這些計劃造成的巨大浪費。

 

註1: Venables, A. J. (2016). Using natural resources for development: why has it proven so difficult?. The Journal of Economic Perspectives, 30(1), 161-183.

註2: James, A. (2015). US State fiscal policy and natural resources. American Economic Journal: Economic Policy, 7(3), 238-257.

 

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