政府上周公布與兩電簽署新一份為期15年的《利潤管制協議》,傳媒焦點自然是把現行9.99%的准許回報率調低至8%。據稱,環境局局長黃錦星認為,8%屬合理平衡安排,並解釋早前參考過最新顧問研究提出7%至9%水平而釐定,可謂「合理幅度」兼「審時度勢」。傳媒可能忽略的是,一份15年8%准許回報率的協議亦意味着在未來15年香港電力市場不輕易全面引入競爭。關於開放電網,協議這樣提及:「於本協議期限內,各公司將與政府合作,因應聯網研究的結果,以及在全面考慮安全性、可靠性、技術可行性及環保表現、電力系統的效益、對消費者的成本及利益、在未來對規管框架可能作出的更改及對各公司的影響後,就向第三方開放電網的可行性進行研究。」

 

開放電網引入競爭有什麼需要研究呢?積極不干預不就是有競爭才有進步?芝加哥學派不是反對政府干預自由市場嗎?

 

開放電網無助減電費

 

真正的芝加哥學派強調了解現實世界的市場競爭。就這個問題,我做過實證研究。電力市場的現實是,開放電力市場十分複雜。供應方面,發電、輸電、配電、供電四個環節結構不一卻又環環緊扣。需求方面,春、夏、秋、冬四季有高有低,一早一晚更可大上大落;加上供應與需求皆欠彈性,而以目前技術大規模儲電仍成本不菲,供求要經常平衡,市場協調並不如教科書上兩條曲線相交這麼簡單。只在供電四個環節之中開放其中一個市場,局部引入競爭是可能帶來災難性後果的。

 

由於合乎效益的電網數目只是一個,輸電配電經濟學稱之為「自然壟斷」(Natural Monopoly)。能夠引入競爭的,只可考慮發電或供電兩個層面。研究開放電網就是研究只在發電層面引入競爭,我認為這方面美國的經驗非常值得參考。九十年代中,美國個別州份開始有系統地開放電網。為鼓勵公平競爭,美國的做法是成立非牟利地區性輸電組織,以中央市場的方式處理電廠競價上網,小部分州份更規定廠網分家。

 

我仔細比較過有份參與組織及其他沒有開放電網的州份,發現開放電網不但無助減低電費,亦不見得有利減低使用化石燃料發電。開放電網,減低的反而是供電的穩定性。換句話說,2000/2001年加州電力危機並非個別例子。引入競爭,容許電廠每分每秒以市價賣電。但只開放電網而繼續規管零售供電,消費者買電付的卻不是每分每秒由市場供求決定的電價。如此一來,市場佔有率高的上游電廠有條件在需求高峰時開天索價,下游供電零售在規管下根本難以經營。更有趣的研究發現是,即使少數州份試圖連供電零售市場一起開放,開放電力市場對電價的影響竟是有升冇跌。

 

何解競爭無法令電力市場的消費者得益?當中原因包括需求彈性低;加上電廠擁有地區性的市場能力、中央市場競價上網的交易費用、強制廠網分家帶來的經濟效益損失等等。而我認為,一旦開放電網, 電力批發價難免波動,要波動被市場吸收,消費者支付的零售價便要反映這批發價的波動,但要做到這一點,我們需要智能電錶即時向消費者反映供電狀況。在未解決以上問題前,協議表明開放電網需要進行研究是明智的。

 

市民應有更大知情權

 

需要進行研究的,其實又豈止開放電網。黃錦星局長今次參考過最新顧問研究提出7%至9%水平而釐定,應該沒有講大話(之前顧問建議是6%至8%的)。顧問調高准許回報率的建議是回應最近美國息口向上的新趨勢吧。就息口向上新趨勢而調高准許回報率,做法合理。問題是不論7%至9%或6%至8%,都不應該是局長說說便算。我認為市民有權知多一點,然後決定顧問研究的建議是否合理。

 

是的,為減少民粹產生的政策風險,我從來主張釐定准許回報率須有客觀的經濟基礎。顧問研究的基礎一般是以財務學常用的「企業平均資金成本」(WACC)為出發點,當中又涉及公司的負債結構及利息成本等估算。開放電網需要進行研究的話,管制下准許回報率的釐定方法便更需要做到實證為本,確保市民能繼續享用價錢合理及可靠兼環保的供電服務。

 

作者為香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國克林信大學經濟系副教授及資訊經濟計劃附屬學者

 

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